EU:s femte utvidgning

Europeiska unionen står inför sin femte utvidgning. Tysklands enande oräknat. För närvarande gäller utvidgningsdiskussionen tolv stater: Polen, Ungern, Tjeckien, Slovakien, Bulgarien, Rumänien, Estland, Lettland, Litauen, Slovenien samt Cypern och Malta.

EU kommer att utvidgas. I mars 1998 påbörjades de förberedande förhandlingarna. I november inleddes de egentliga förhandlingarna med sex av ansökarländerna – Polen, Ungern, Tjeckien, Estland, Slovenien och Cypern. Utvidgningen blir förmodligen en komplicerad och långdragen historia.

Det är EU:s medlemsländer som till slut avgör frågan om vilka man ska ta in som nya medlemmar. Anslutningsavtalen måste godkännas i samtliga 15 nationella parlament samt EU-parlamentet.

Det finns en risk för veto från enskilda EU-länder. Sydeuropa, med stor jordbrukssektor och tekoindustri, har hittills visat mycket svalt intresse för östutvidgningen.

Kostnaden för att utvidga EU österut med nuvarande regler för lantbruksstöd, regionalpolitik, med mera, skulle spränga unionens budget. Drygt 80 procent av EU:s utgifter går till fattiga regioner och till jordbruksstöd.

Enbart strukturfonderna skulle behöva öka sina bidrag från omkring 290 miljarder kronor till 540 miljarder, nästan en fördubbling. Den genomsnittliga BNP per capita i EU kommer med alla kandidatländer att minska med 25 procent. Estlands BNP är bara en femtedel av EU-genomsnittet. Cyperns (rikast av ansökarländerna) bara drygt hälften.

Även jordbruksstödet skulle skjuta i höjden. Inom EU sysselsätter jordbruket knappt sex procent och det svarar för 2,5 procent av BNP. Samtliga ansökarländer i Central- och Östeuropa är med några få undantag, Tjeckien och Slovenien, utpräglade jordbruksländer. 22 procent arbetar inom jordbruket, som står för nio procent av BNP.

Eftersom motviljan att höja medlemsavgiften är kompakt från de länder som är nettobidragsgivare, däribland Tyskland, Holland och Sverige, så är det genom förändringar i budgeten som det kan öppnas för medlemskap för ansökarländerna.

Men tveksamheten till att ändra jordbrukspolitiken är utbredd inom EU. Inte minst i Frankrike. Och de länder som tjänar mest på strukturfonderna – Spanien, Portugal, Grekland och Irland – har förklarat att de inte är beredda att avstå från de bidrag som de hittills har fått.

Cypern ett problem

Ett annat problem är Cypern. Cypern har varit delat sedan 1974 då Turkiet ockuperade den norra tredjedelen av ön. Motivet var att skydda turkcyprioterna efter en grekisk militärkupp, som syftade till att förena Cypern med Grekland.

Enligt EU-kommissionen är delningen av Cypern ett problem som måste lösas innan medlemskap kan bli aktuellt. Det gäller även relationerna mellan Grekland och Turkiet. FN:s säkerhetsråd har enats om ett förslag till federation mellan den grekcypriotiska och turkcypriotiska delen. EU stödjer en sådan lösning.

Däremot har medlemskapsförhandlingarna har påbörjats även om ingen politisk lösning på konflikten har uppstått. De sker med den grekiska delen, den del som är erkänd av omvärlden.

Men Cypern kommer knappast med i EU förrän konflikten mellan Grekland och Turkiet är löst. Och om Cypern stoppas hotar Grekland att lägga in veto mot hela EU:s östutvidgning.

Förskjuten maktbalans

Med nuvarande beslutsregler skulle maktbalansen inom EU förskjutas till stormakternas nackdel. Det har beräknats att i ett EU med 26 medlemsstater skulle de elva nya, som bara skulle ha en dryg femtedel av invånarna, kunna uppnå "blockerande minoritet" och alltså förhindra varje beslut i ministerrådet även om de nuvarande femton medlemsstaterna vore överens.

Under den regeringskonferens som avslutades i Amsterdam i juni 1997 enades medlemsstaterna om ett flertal institutionella reformer, bl.a. ökad använding av beslut med kvalificerad majoritet och av den s.k. medbestämmandeproceduren, samt om förenklingar av beslutsproceduren.

Några direkta beslut fattades inte i ett par av de centrala frågorna, nämligen röstningsreglerna och kommissionens sammansättning. Däremot antog konferensen ett protokoll som bl.a. anger att alla länder från och med nästa utvidgning ska nominera endast en ledamot av kommissionen. Detta gäller under förutsättning att man dessförinnan har fattat beslut om ändring av röstningsreglerna, antingen genom ändrad röstviktning eller genom ett system med dubbel majoritet. Dessutom säger protokollet att unionen innan antalet medlemsländer överstiger 20, ska sammankalla en ny regeringskonferens för en övergripande översyn av de institutionella reglerna.

I besluten från Europeiska rådets möte i Luxemburg (december 1997) fastslås att "unionens utvidgning måste föregås av en förstärkning och förbättring av institutionernas funktion, i enlighet med bestämmelserna om institutionerna i Amsterdamfördraget".

Utvidgningen kan bli gisslan hos dem som vill göra EU till en stat.

Flera medlemsländer och EU-parlamentet kräver redan nu ännu mera centralism och överstatlighet för att acceptera utvidgningen.

Vid undertecknandet av Amsterdamfördraget i oktober 1997 gjorde tre av länderna, Belgien, Frankrike och Italien, en särskild deklaration med innebörd att, innan utvidgningen kunde genomföras, väsentliga framsteg måste ske beträffande såväl röstningsreglerna som kommissionens sammansättning tillsammans med en ökad användning av kvalificerad majoritet i beslutsprocessen.

När parlamentet "godkände" Amsterdamfördraget i november 1997 slog det fast att ingen utvidgning kommer att ske förrän "de nödvändiga institutionella reformerna" har genomförts. Framför allt följande står på parlamentets önskelista: justering av röstviktningen i ministerrådet, ändring av antalet kommissionärer, mer majoritetsbeslut i ministerrådet samt bestämmelser om att alla ändringar av fördragen ska underställas parlamentet för godkännande.

De medlemsländer som är mest angelägna om att EU-samarbetet ska gå längre – fördjupad integration – har uttryckt oro för att utvidgningen ska leda till en försvagning av stormaktsbygget. Därför har främst Tyskland och Frankrike drivit på för att en grupp EU-länder ska kunna fördjupa samarbetet på skilda områden, utan att alla länder måste vara med. Amsterdamfördraget innehåller bestämmelser om "närmare samarbete". Enligt dessa räcker det om minst hälften av medlems-länderna deltar i en sådan fördjupning.

Varierande stöd

När det gäller inställningen till EU-medlemskap hos kandidatländernas befolkningar, kan antas, även om inga säkra analyser är möjliga, att det folkliga stödet kraftigt varierar från land till land.

Central- och Östeuropa har utsatts för mycket stora omvälvningar under de senaste åren. Både de politiska och ekonomiska system som varit rådande sedan andra världskriget ändrades på mycket kort tid i slutet av 1980-talet och början på 1990-talet. Det har fått stora konsekvenser – inte minst för folkens ekonomiska och sociala levnadsförhållanden.

Arbetslösheten har stigit till nivåer över tio procent i de flesta av länderna. Sysselsättningen har sjunkit totalt sett, och det är en större andel kvinnor än män som lämnat arbetskraften. En viktig förklaring är att den sociala infrastrukturen med t.ex. barnomsorg alltmer försvinner.

Priserna har också skjutit i höjden överallt. I genomsnitt var den årliga inflationen 1990-1994 i Rumänien 139 procent, i Ungern 25 och i Tjeckien 21 procent.

EU är i dag den viktigaste handelspartnern för länderna i Central- och Östeuropa. Minst hälften av ansökarländernas handel utgörs av handel med EU-länderna, att jämföra med EU-ländernas handel med kandidaterna som utgör mindre än fem procent av den totala handeln (i Sveriges fall bara 3 till 4 procent).

Handelsavtalen har mest gynnat EU. Öst- och Centraleuropa hade tidigare överskott i deras handelsbalans med EU, nu är detta överskott vänt till underskott. Konsumtionsvaror från EU strömmar in medan det som östeuropeerna kan producera och konkurrera med, framför allt stål, textilier och jordbruksvaror, från EU:s sida är belagt med kvoter och tullar.

Detta har lett till fallande exportpriser och produktion i Östeuropa, samtidigt som arbetslösheten och den sociala nöden för den fattigaste delen av befolkningen ökar snabbt.

Det finns ett växande missnöje mot marknadsekonomin som förknippas med väst, och därmed med EU (marknadsekonomi är ju ett av EU:s inträdeskrav).

Därför har center-högerpartier (med snabba marknadsliberala reformer på programmen) de senaste åren förlorat val, och s.k. postkommunistiska partier av olika schatteringar (oftast betecknade socialistiska eller socialdemokratiska) vunnit.

En annan faktor som måste tas med i beräkningen är det politiska självbestämmandet. De forna statssocialistiska länderna i öst har för inte så länge sedan frigjort sig från Moskvas överhöghet – i Sloveniens och Slovakiens fall dessutom från Belgrads respektive Prags – och en oro för att nu i stället behöva lyda Bryssel är inte långsökt.

Om det blir folkomröstningar är oklart, men det talas om det.

I Tjeckien finns inom opinionen en stor tveksamhet. Det sägs från ansvarigt håll i Prag att det är sannolikt, men absolut inte givet, att en folkomröstning skulle ge ett positivt resultat.

Även om den förestående utvidgningen kan genomföras inom de närmaste decennierna och unionen bli betydligt större, kommer EU inte att omfatta hela Europa.

I Europa finns idag närmare 50 stater, 15 av dem är med i Europeiska unionen. EU kommer att utvidgas till att gälla mellan 20 och 30 länder.

I Europa men utanför EU skulle efter en utvidgning med de tolv kandidatländerna finnas resterna av Sovjetunionen utom Baltikum, dvs. Oberoende staters samvälde (OSS, med 12 medlemsstater, av vilka dock en del ligger i Asien). Dessutom Albanien, Turkiet och fyra före detta jugoslaviska delstater: Kroatien, Bosnien-Herzegovina, Makedonien och Serbien-Montenegro (Jugoslavien). Och, naturligtvis, de fyra EFTA-staterna Norge, Island, Schweiz och Liechtenstein.

Ingen inom EU-ledningen kan tänka sig ett ryskt medlemskap, trots att större delen av Rysslands befolkning bor i Europa. Orsak: Maktförhållandena inom unionen skulle rubbas allför mycket. Ryssland med 150 miljoner invånare skulle knappast få mindre än 15 röster i ministerrådet. Tillsammans med 10 för Ukraina och 5 för Vitryssland skulle det ge "ryssar" lika många röster som EU:s "tre stora", Tyskland, Frankrike och Storbritannien, tillsammans.

Det finns därför en uppenbar risk för att EU:s utvidgning för med sig att nya barriärer reses i Europa.

En expansion av EU österut, särskilt med Baltikum, riskerar att på sikt skapa spänningar med Ryssland.

Det finns inte några tydliga offentliga ställningstagande från Moskva, vare sig till Rysslands egen relation till EU eller till frågan om EU:s utvidgning.

Moskva har inrättat en officiell ständig delegation vid EU, har avslutat ett flertal avtal med EU och ingick 1994 ett omfattande partnerskaps- och samarbetsavtal. I den gemensamma kommunikén från Visbymötet i maj 1996 sade sig alla Östersjöstaternas regeringschefer, däribland Rysslands Tjernomyrdin, stödja Estland, Lettland, Litauen och Polen i deras förberedelser för medlemskap i EU.

Grundläggande för den ryska inställningen sådan den nu kan iakttas är nog att Ryssland ser EU som en i alla avgörande hänseenden ekonomisk organisation. EU har inga stridsvagnar, kanoner eller divisioner och kommer inte, i vart fall inte på kort sikt, att kunna skaffa sig några, även om samarbetet med försvarsorganisationen VEU successivt byggs ut.

Ett ekonomiskt starkt Västeuropa anses ligga i Rysslands intresse, inte minst som motvikt till USA:s starka ställning. Många ryssar fortsätter att, åtminstone i Europa, se det internationella läget i ett bipolärt perspektiv där USA:s roll i NATO är den avgörande faktorn.

Från Moskva har det inte hörts att EU:s utvidgning skulle skapa nya, säkerhetspolitiska skiljelinjer i Europa, medan det har varit en huvudlinje i den ryska kritiken mot NATO:s utvidgning. Alla EU-kandidatländer utom Cypern och Malta har också anmält sitt intresse för att bli upptagna som medlemmar i NATO. Tre av dem, Polen, Ungern och Tjeckien, fick i juli 1997 beskedet av NATO att de är välkomna som medlemmar.

Beslutet om att inlemma Ungern, Polen och Tjeckien i NATO har skapat en osedvanlig politisk enighet i Ryssland. Så gott som alla ryssar, både politiker och allmänhet, är emot expansionen.

EU:s försök att förverkliga en gemensam säkerhets- och försvarspolitik kan med tiden komma att uppfattas som ett hot i Moskva.

EU-kommissionen anser (Agenda 2000) att ett utvidgat EU bör spela en mer aktiv roll på den internationella politiska arenan, och att EU, i större utsträckning än tidigare, kan komma att behöva fatta utrikespolitiska beslut som omfattar utnyttjandet av militära resurser. VEU:s operationella resurser föreslås därför öka.

Ansökarländerna från Öst- och Centraleuropa, som har ingått Europaavtal, har också knutits till VEU som "associerade partners". Det är bara EU-medlemmar som kan bli medlemmar eller observatörer. Som associerade partners inviteras man till olika ministermöten. Det läggs också upp till praktiskt samarbete och gemensamma övningar.

Om EU militariseras kan unionens utvidgning skapa samma spänningar som NATO-utvidgningen gör i dag. Ryssland kan då uppfatta även EU:s utvidgning som ett hot och försöka förhindra exempelvis de baltiska staternas medlemskap.

Gösta Torstensson