Farväl till demokratin

Hösten 1992 avlöste den ena valutakrisen den andra. Tiotals miljarder kronor strömmade ut ur Sverige från en dag till en annan. Syftet med dessa transaktioner var i första hand politiskt. Den så kallade marknaden krävde åtgärder mot underskottet i statsfinanserna, förklarade dåvarande riksbankschefen Bengt Dennis. Resultatet lät inte vänta på sig.

Efter några dygns hektiska nattmanglingar presenterade Carl Bildt och Ingvar Carlsson historiens största så kallade sparpaket. Innehåll: Nedskärningar i sjukförsäkringen och arbetsskadeförsäkringen. Försämrade pensioner och höjda hyreskostnader.

Men marknaden var likafullt inte nöjd. Nu krävde den sänkta arbetsgivaravgifter, förklarade riksbankschefen Dennis.

Bildt och Carlsson presenterade lika snabbt ett nytt så kallat krispaket. Arbetsgivaravgifterna skulle sänkas med fem procent – bland annat genom att de privatanställda arbetarna förlorade två semesterdagar.

Vem är denna anonyma och mystiska "marknad" som håller landets folkvalda i ett sådant järngrepp?

Marknaden består av kött och blod. Det rör sig om några dussin direktörer på storföretagens, storbankernas och de stora försäkringsbolagens finansförvaltningar. Denna lilla grupp av valutaspekulanter har i dag långt större makt över politiken än regering och riksdag.

Maktlösa politiker?

Politikerna kallar sig ofta maktlösa. De säger att marknaden styr och tvingar fram en politik de kanske inte innerst inne gillar. Det kan så vara, men belägenheten är till stor del självförvållad.

LO-ekonomen P.O. Edin menar att politikerna själva lämnat ifrån sig ekonomisk makt därför att de inte vågar säga nej till ökade statliga utgifter.

"För folk i allmänhet måste det upplevas som en främmande tanke att politikerna skulle frånhända sig själva möjligheten att fatta vissa beslut, bara därför att de annars skulle frestas att fatta sådana beslut som är tokiga. Det låter alldeles för konspiratoriskt. Men så är det." (Det svenska systemskiftet, Livsmedelsarbetarförbundet, s. 29)

Avregleringen (läs: avpolitiseringen) av kapitalmarknaden är ett åskådligt exempel. (Se bakgrundsartikel s. 26.)

En del EMU-anhängare hävdar att en valutaunion är enda sättet att undkomma den numera allsmäktiga marknadens härjningar. Men de senaste årens turbulens på de finansiella marknaderna beror, enligt Månadens Affärer (maj 1995), till stor del på de nya spelregler som sedan några år gäller för Sveriges ekonomiska politik.

"Den enskilt viktigaste regelförändringen är avskaffandet av valutaregleringen 1989. Tillsammans med avregleringen av bankerna som genomfördes några år tidigare har den gjort inriktningen av den ekonomiska politiken i Sverige beroende av den internationella (och svenska) kapitalmarknadens bedömning. Svenska långivare, t.ex. stora förvaltare av försäkringskapital, kan numera placera sitt kapital där de tror att det förräntar sig bäst. De är inte längre hänvisade till en reglerad inhemsk marknad", skriver Månadens Affärer och fortsätter:

"Detta är en radikalt annorlunda situation än den som rådde innan bank- och valutaregleringen avskaffades. I skydd av regleringarna kunde politikerna då i praktiken kommendera inhemska långivare att finansiera de verksamheter de prioriterade. Det ledde till att Sverige under 1970-talet kunde bygga upp ett ekonomisk politiskt system som avvek från det som existerar i de flesta andra västliga industriländer."

EMU en motvikt?

Med EMU "skapas en motvikt", hävdar regeringen i sitt EMU-konvergensprogram och åsyftar mellan raderna en politisk motvikt till kapitalets gränslösa makt.

Det är naturligtvis bra med visioner, men om de inte är förankrade i verkligheten blir de enbart illusioner.

Det är en illusion att tro att det inom EU:s marknadsliberala ramar skulle gå att tämja det internationaliserade kapitalet. Maastrichtfördraget, som är det fundament hela EU-projektet vilar på, har som en av sina grundläggande principer att kapitalet ska ges så fria tyglar som möjligt.

Den som blundar för detta faktum och påstår att EMU är eller kan bli en politisk motvikt har faktiskt bevisbördan. På vilket sätt? Med vilka medel? Varje svar kommer att falla på att det inte går – lagar och beslut av konstitutionell art lägger hinder i vägen. I EU är det förbjudet att hindra storföretagens och storbankernas flyttande av miljarder fram och åter över gränserna. Maastrichtfördraget (art 73B) innebär att varje inskränkning i kapitalets fria rörlighet mellan EU-länderna eller mellan EU och andra delar av världen är förbjuden.

Det är ingen tillfällighet att EU-anpassningen har gått hand i hand med en väldig omfördelning av makt från de demokratiska institutionerna till de anonyma finansmarknaderna.

EU-medlemskapet har medfört att regering och riksdag avhänt sig möjligheterna att politiskt styra samhällsutvecklingen. Svenska folket får leva med – för att tala med Ingvar Carlsson – att "marknaden fäller sin dom över regeringen" och tvingar fram så kallade krispaket som förvärrar arbetslösheten, raserar den offentliga sektorn och rullar tillbaka våra sociala rättigheter, reform för reform.

Maastricht sätter gränserna

Maastrichtfördragets detaljerade regler för hur stor inflationen, budgetunderskottet och statsskulden får vara sätter snäva gränser för politikernas manöverutrymme. Om de överträder sina av författningen begränsade befogenheter kommer EU-kommissionen och EU-domstolen snabbt att träda i aktion med hot om böter och andra påtryckningsmedel.

EU-kommissionen i Bryssel är något av en ämbetsmannaregering. Den ska representera hela unionens intressen och ledamöterna får uttryckligen inte ta emot instruktioner från sina hemländer.

EU-domstolen i Luxemburg kan sägas vara en politisk författningsdomstol. Den kan upphäva lagar som ministerrådet tagit om de 16 juristerna anser att besluten strider mot fördragens syften. Domstolens makt förstärks i och med Maastrichtfördraget. Den ges nu också rätt att utdöma medlemsstaterna böter.

EU-centralbanken i Frankfurt ska vara oberoende av politisk påverkan och demokratisk kontroll. I Maastrichtfördraget stadgas att vare sig centralbankens styrelse eller centralbanksrådet får ta emot instruktioner från EU:s institutioner eller medlemsländerna. Därmed upphör all form av demokratiskt inflytande över valuta- och penningspolitiken.

EU:s ämbetsmannaregering, författningsdomstol och självständiga centralbank passar som hand i handske för de antidemokratiska nyliberaler som anser det nödvändigt att sätta grimma på politikerna och minska deras beslutsmakt och att förstärka maktelitens ställning i samhället.

I EU är det byråkrater och jurister och inte folkvalda politiker som avgör politikens innehåll. Det är en elit som styr. Varken kommissionen, domstolen, ministerrådet eller det kommande centralbanksrådet går att ställa till svars. Och parlamentet, som är enda folkvalda församligen, har ingen egentlig makt.

Inriktningen på EU:s ekonomiska politik är fördragsfäst. Detsamma gäller reglerna för centralbankens ställning och förbudet mot ingrepp i kapitalets fria rörlighet. Den ekonomiska politiken är inte längre underställd demokratiska beslut i medlemsländerna och kan inte ändras genom att nya majoriteter uppnås i allmänna val. För att ändra de detaljerade föreskrifterna krävs en fördragsändring som fordrar enhällighet mellan medlemsländernas regeringar och parlament. Därmed är det i praktiken omöjligt att ändra inriktningen på den ekonomiska politik medlemsländerna måste efterleva.

Till följd av EU-medlemskapet har svenska folket berövats möjligheterna att påverka och förändra samhället i riktning mot andra mål än de som ligger fastgjutna i EU:s fundament Maastrichtfördraget. Skulle Sverige ta steget fullt ut och bli medlem i den planerade valutaunionen, kringskärs de demokratiskt tillsatta organens möjligheter ytterligare.

"Syftet med att ansluta oss till EMU är att öka marknadens och den utomparlamentariska maktelitens ställning i den kraftmätning som nu pågår med den politiska demokratin", skrev LO-ekonomerna P.O. Edin och Dan Andersson på DN-debatt redan i den svenska EU-debattens linda (Dagens Nyheter 24/6 -90).

Låt oss ta ett exempel.

Arbetslösheten

Arbetslösheten anses av de flesta vara en av de viktigaste politiska frågorna. Ett viktigt instrument för att minska arbetslösheten under lågkonjunkturer är att stimulera efterfrågan. Detta kan ske på två sätt: dels med penningpolitik, och dels med finanspolitik.

Men om EMU genomförs kommer inga politiker, varken på nationell eller unionell nivå, att kunna använda sig av penningpolitiska metoder. Det är nämligen den planerade Europeiska centralbanken som utan politisk styrning eller demokratisk kontroll ska sköta penningpolitiken (och valutapolitiken).

EMU innebär alltså att varje möjlighet till demokratiskt inflytande över penningpolitiken sätts ur spel. Detta är inte någon olycklig omständighet, utan själva poängen med att grundlagsfästa en av politiker oberoende centralbank. Tanken som ligger bakom är nämligen den att politiker inte kommer att kunna motstå trycket från opinioner som kräver krafttag mot arbetslösheten. En allt för stark stimulans av ekonomin skulle orsaka hög inflation, vilket på sikt är skadligt för ekonomin, menar anhängarna av en oberoende centralbank. Resonemanget, oavsett om det är rätt eller fel, strider mot själva kärnan i demokratin. Demokrati handlar ju om att folket ska bestämma, även om det fattar dåliga beslut.

Men efterfrågan kan ju också stimuleras med finanspolitiska åtgärder, alltså en ökning av de offentliga utgifterna eller en sänkning av skatterna, och detta område ska ju ECB inte bestämma över. Detta område har således politiker kontroll över, men EMU sätter käppar i hjulet på andra sätt. För det första: Eftersom ECB:s huvuduppgift är att verka för låg inflation kommer den att bekämpa finanspolitiska stimulanser med en stram penningpolitik. Och för det andra: EMU innehåller regler för hur stora de offentliga underskotten får vara. Ministerrådet kan med kvalificerad majoritet utdöma böter mot länder som, med Maastrichtfördragets mått mätt, har för stora underskott.

Med Maastrichtfördraget förbinder sig medlemsländerna att göra sina centralbanker, i Sveriges fall riksbanken, politiskt oberoende. Detta gäller redan under EMU:s andra fas som vi nu är inne I.

Moderaternas bankpolitik genomförs

Riksbanksutredningen, med moderaten Lars Tobisson som ordförande, lade våren 1993 fram ett förslag (SOU 1993:20) om att riksbanken skulle grundlagsskyddas från politiskt inflytande. Man ville skriva in i grundlagen att regeringen inte får påverka penning- och valutapolitiken, att riksdagen endast genom lag får göra det och att riksbanksfullmäktige skulle få sjuåriga mandatperioder. Vidare ville utredningen att riksbankens mål ska vara att värna om penningvärdet. Staten skulle heller inte få låna i riksbanken för att till exempel finansiera budgetunderskott.

De socialdemokratiska ledamöterna i riksbanksutredningen – Jan Bergqvist och Anita Gradin – reserverade sig mot förslagen. Och två av de socialdemokratiska ledamöterna i riksbanksfullmäktige – Allan Larsson och Birgitta Johansson – protesterade mot riksbanksutredningens förslag och ville att förändringar skulle läggas i byrålådan, medan fullmäktige försöker ta fram förslag som kan "genomföras under bred parlamentarisk enighet".

Det blev ingen proposition. Förslaget hamnade i byrålådan – tills vidare.

I oktober 1995 lämnade riksbanksfullmäktige in en skrivelse till riksdagens finansutskott, där de föreslår att den svenska centralbanken får en starkare ställning. För det första vill de skriva in riksbankens självpåtagna verksamhetsmål – "värna penningvärdet" – i grundlagen. För det andra vill de göra det svårare att avsätta riksbankschefen. För det tredje vill de förbjuda riksbanken att ta emot instruktioner från regering och riksdag.

Dessa förslag fanns med redan i 1993 års riksbanksutredning. Då var socialdemokraterna som sagt avvisande. Socialdemokraterna i dagens riksbanksfullmäktige, anförda av Kjell-Olof Feldt, är av annan åsikt. De ställer sig bakom flera centrala förslag i den Tobissonska utredningen. Bland annat att riksbankens nuvarande depressionsfrämjande politik ska göras oåterkallelig.

Omsvängningen sker (delvis) med hänvisning till att Sverige gått med i EU och siktar på att fullt ut gå med även i EMU. I den borgerliga regeringens direktiv till riksbanksutredningen betonades att en oberoende riksbank är ett måste om Sverige ska passa in i EU:s planerade valutaunion (direktiv 1991:103).

Riksbankens oberoende har ökat under senare år, konstaterar regeringen i konvergensprogrammet. Delvis är den ökade självständigheten ett resultat av den nya riksbankslag som trädde i kraft 1989 och som passerade obemärkt. Lagändringen innebar bland annat att ordföranden i riksbanksfullmäktige inte längre utses av regeringen och att riksbankschefens mandatperiod numera är fem år och inte sammanfaller med riksdagens mandatperiod.

Riksdagen har vidare under 1995, precis som riksbanksutredningen föreslog, avskaffat alla möjligheter till så kallad monetär finansiering av statens utgifter genom en lagändring som innebär att riksbanken inte får bevilja staten kredit. Med monetär finansiering menas finaniering av underskott genom lån i riksbanken, populärt uttryckt "finansiering via sedelpressarna". Det är förbjudet enligt EMU:s regelverk.

Riksdagen godkände den 4 mars regeringens förslag att släppa kontrollen över riksbanken. Beslutet innebär att riksbanken får ett självständigt ansvar över penningpolitiken med det övergripande målet att hålla ett fast penningvärde – alltså hålla inflationen nere.

Riksbankens ledningsstruktur förändras. Fullmäktige ges en kontrollerande funktion. En direktion med sex heltidsanställda ledamöter inrättas som ska besluta i alla penningpolitiska frågor och leda riksbanken. Direktionens ledamöter utses av fullmäktige för en period av sex år. Riksbankschefen och direktionen ska i princip inte kunna avskedas om de inte gör sig skyldiga till "allvarliga försummelser".

I regeringsformen tas in ett uttryckligt förbud för myndigheter att bestämma hur riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitiken. Eftersom riksbankens ställning regleras i grundlag måste frågan behandlas igen efter höstens val. Men eftersom såväl socialdemokraterna som de fyra borgerliga partierna står bakom förslaget lär grundlagsändringen kunna träda i kraft den 1 januari 1999 som planerat.

Som EU-medlem har Sverige förbundit sig att anpassa grundlagen och riksbankslagen till vad som gäller i Maastrichtfördraget och stadgan för det europeiska centralbankssystemet (ECBS).

I stadgan finns det uttryckliga krav på riksbankschefens oberoende. Hans mandattid ska vara minst fem år och han får bara avsättas om han är för sjuk för att klara sitt arbete, har begått brott eller på annat sätt visat sig klart olämplig. Riksbankschefen ska också ha möjlighet att överklaga ett beslut om avsättning till EU-domstolen.

Enligt artikel 108 i Maastrichtfördraget ska varje medlemsstat säkerställa att dess centralbank har en oberoende ställning, innan övergången till det tredje och sista steget sker senast 1999. Denna förpliktelse gäller således oavsett om landet kan eller – i Danmarks och Storbritanniens fall – vill delta fullt ut i EMU. Huvudmålet för centralbanken "skall vara att upprätthålla prisstabilitet" som det heter i fördragets 105:e artikel.

I en debattartikel i Dagens Nyheter i september 1993 gick LO-ekonomerna P.O. Edin och Stig Carlsson till storms mot riksbanksutredningens förslag. Det innebar i praktiken att inflationen överordnas andra ekonomiska problem och att arbetslösheten förvandlas till ett medel för att hålla nere inflationen. "Genomförs den konstitutionella reform som riksbanksutredningen föreslår kommer det i grunden att förändra det svenska välfärdssamhället med avseende på såväl demokratiuppfattning som sysselsättning och social struktur". (1/199 -93).

LO-ekonomernas svidande kritik drabbar i lika hög grad EMU-projektet. Den framtida europeiska centralbanken är just precis så asocial och odemokratisk som den borgerliga regeringen ville göra riksbanken. Ett förslag som den socialdemokratiska regeringen nu verkställer.

När folket ger ifrån sig makt, måste de kunna utkräva ansvar från dem som förvaltar makten. Det är grundläggande för demokratin. Men i EMU:s mäktigaste organ, den framtida europeiska centralbanken, saknas möjligheten att utkräva något som helst ansvar. Varken från centralbanken som organ eller från bankens ledningspersoner kommer man att kunna utkräva något ansvar. Att centralbanken dessutom blir en överstatlig inrättning är ännu ett demokratiskt problem.

Målet för centralbanken är prisstabilitet. Detta mål är överordnat alla andra mål. Det är ett principiellt hot mot demokratin. Politikerna i EU kan nämligen besluta vad som helst, till exempel åtgärder för att minska arbetslösheten, men centralbanken behöver inte lyda. Det enda man måste följa är målet om prisstabilitet. Att centralbanken dessutom blir en överstatlig inrättning är ännu ett demokratiskt problem.

Med valutaunionen kommer, förr eller senare, den överstatliga skatte- och utgiftspolitiken, och då sätts möjligheten att utkräva ansvar ur spel även på den ekonomiska politikens tyngst vägande områden.

EMU byggs upp som en institution som underlättar beslutsfattande långt borta från medborgarna. Det är inte en ofrånkomlig nackdel, utan en avsedd effekt. Flexibiliseringen av samhället förutsätter att de politiska beslutssystemen så långt möjligt rensas från folkligt inflytande.

Riksbankens styrelseordförande Kjell-Olof Feldt och hans underlydande, riksbankschefen Urban Bäckström (tidigare moderaternas chefsekonom), är i likhet med sina kollegor i de andra EU-länderna fast beslutna att slå vakt om prisstabiliteten, dvs. att bekämpa inflationen. Omvandlingstrycket på politikerna ska hållas uppe. Medlet är höga räntor och arbetslöshet.

Gösta Torstensson