EU och arbetslösheten:

Vackra ord i Luxemburg

Sysselsättningsfrågan har stått på EU:s dagordning sedan toppmötet i Köpenhamn sommaren 1993. I vitböcker, resolutioner, deklarationer och förklaringar som EU antagit sedan dess har man varje gång upprepat att arbetslösheten står överst på dagordningen. Något som inte satt några spår i arbetslöshetsstatistiken. De arbetslösa blir fler och fler.

Den 21-22 november samlades EU:s stats- och regeringschefer till ett extra toppmöte i Luxemburg. Som enda punkt på dagordningen stod den rekordhöga arbetslösheten. EU-länderna skulle enas om gemensamma åtgärder för att få bukt med den.

Arbetslösheten inom EU låg kvar på 10,6 procent i september, samma siffra som i augusti och juli. Det innebär att 17,9 miljoner personer var utan arbete i EU-länderna i september, enligt EU:s statistikkontor Eurostat.

Spanien låg fortfarande i topp med 19,9 procent i september. Tillsammans med Finland (13), Frankrike (12,6) och Italien (12,1) hör Spanien till de EU-länder som har högre arbetslöshet än EU-snittet. I Tyskland steg arbetslösheten till 10 procent efter att ha stigit oavbrutet sedan början av 1995. Sverige nådde 9,8 procent i september, enligt EU:s sätt att mäta.

Urvattnat dokument

EU-kommissionen hade inför Luxemburgtoppmötet föreslagit gemensamma mål för EU-ländernas arbetsmarknadspolitik. Tillsammans skulle de skapa 12 miljoner nya jobb och sänka arbetslösheten från 10,6 till sju procent inom fem år.

Så blir det inte. Det mångordiga slutdokumentet blev så urvattnat att det knappast ställer några krav alls på medlemsländerna.

De mål EU:s stats- och regeringschefer kunde enas om är dels en garanti till de arbetslösa att de efter 12 månader (6 för ungdomar) erbjuds jobb eller annan åtgärd, samt att antalet arbetslösa i utbildning ska höjas. Målen ska nås inom fem år, utom i länder med mycket hög arbetslöshet.

I det 20-sidiga dokument som stats- och regeringscheferna antog finns en rad förslag till åtgärder som medlemsländerna uppmanas att genomföra. Några exempel:

• Göra det lättare att starta och driva företag
• Minska allmänna omkostnader och administrativa bördor för företagen
• Sänka arbetsgivaravgifterna, särskilt för okvalificerat och lågavlönat arbete
• Fastställa ett mål för gradvis minskning av inkomstskatterna
• Införa flexiblare arbetsformer, bland annat genom deltidsarbete, arbetstid på årsbasis, minskning av övertid och mer vidareutbildning

Till toppmötet i Cardiff i juni nästa år ska varje medlemsland lägga fram en nationell handlingsplan för hur de tänker genomföra denna politik. En gång om året ska EU-kommissionen granska om länderna når sina egna uppsatta mål. Om ett land inte gör det ska EU:s arbetsmarknads- och finansministrar utfärda rekommendationer om hur medlemslandet bör göra.

Dessa luddiga och till föga förpliktande formuleringar istället för konkreta mål som EU-kommissionen föreslog, tillkom framför allt för att få Tyskland med på noterna.

Delade uppfattningar om orsak och motmedel

Luxemburgs premiärminister Jean-Claude Junker, EU:s nuvarande ordförande, hade inför toppmötet begärt in brev från samtliga stats- och regeringschefer med förslag till konkreta åtgärder.

En jämförande läsning av breven från EU:s stats- och regeringschefer visar att det saknas en gemensam grunduppfattning om såväl orsakerna till den höga arbetslösheten som åtgärder och gemensamma mål.

Tydligast är skillnaden i uppfattning mellan EU:s tre stormakter – Frankrike, Storbritannien och Tyskland.

Frankrike

I Frankrike vill premiärminister Lionel Jospin angripa arbetslösheten genom en mycket nära samordning av den ekonomiska politiken. Han förordar en gemensam efterfrågepolitik genom en koordinering av budgetpolitiken. Nu, menar Jospin, när EU-länderna har börjat få ordning i sina offentliga finanser och nästan varje lands statsbudget närmar sig balans, finns det utrymme för att stimulera efterfrågan.

I brevet till Jean-Claude Junker föreslår Jospin också att jobben i den offentliga sektorn ska tillåtas öka igen. I Frankrike talar socialistregeringen om att skapa 700.000 nya jobb inom den offentliga och privata sektorn.

Kortare lagstadgad arbetstid är också ett medel som föreslås av Frankrike. På hemmaplan har socialistregeringen nyligen aviserat en arbetstidsreform med lagstadgad 35-timmarsvecka, som ett sätt att öka sysselsättningen.

Arbetstiden i privata företag med fler än tio anställda ska vara 35 timmar från och med år 2000. Inga löneavdrag ska ske. I gengäld får företagen viss minskning av de sociala avgifterna om de anställer fler till följd av arbetstidsförkortningen.

Storbritannien

De franska förslagen går på direkt kollisionskurs mot den väg som Storbritannien valde redan under den förra konservativa regeringen, och som den nya labourregeringen under Tony Blair i allt väsentligt vill fortsätta på.

Den brittiska regeringen tror inte alls på att på europeisk nivå åstadkomma en centralt dirigerad efterfrågepolitik och reglering av modell klassisk europeisk välfärdsstat. Tvärtom menar man i London att den europeiska välfärdsstaten har stelnat och därför delvis är orsaken till den höga arbetslösheten.

Den brittiske finansministern Gordon Brown hänvisar i sitt brev till Jean-Claude Junker till Labours sysselsättningsprogram "Welfare to Work", som han presenterade i juli. Här läggs tyngdpunkten på färre regleringar, friare marknader och ökad yrkesmässig och geografisk rörlighet för arbetskraften. Flexibilitet och konkurrenskraft är nyckelord i Gordon Browns förslag. De arbetslösa måste bli mera anställningsbara, heter det.

Den brittiska regeringen vill öka sysselsättningen genom att sänka t.ex. arbetsgivarnas sociala avgifter. Höga arbetsgivaravgifter betyder färre jobbmöjligheter, i synnerhet för de lågavlönade, skriver Gordon Brown.

Storbritannien har det lägsta skattetrycket i EU (36 procent av BNP) och en totalt avreglerad arbetsmarknad.

Vid ett finansministermöte inom EU i mitten av oktober gjorde Gordon Brown ett försök att övertyga sina kollegor om att den brittiska vägen är den rätta.

- Jag tror att man nu ser att vi, med vår reformering av välfärdsstaten och förändring av skatte- och bidragssystemen, leder vägen mot fler jobb i Europa, sade han efter mötet.

Som en kommentar till detta svarade den franske finansministern Dominique Strauss-Kahn helt kort att "vissa idéer kanske inte passar för export till andra länder, med en annan tradition".

Tyskland

Om Frankrike och Storbritannien kan sägas vara varandras motpoler i EU:s val av metod i kampen mot arbetslösheten, så står Tyskland för en alldeles egen linje. Den tyska kristdemokratiska regeringen, med förbundskansler Helmut Kohl och finansminister Theo Waigel i spetsen, anser att EU överhuvudtaget inte bör göra något gemensamt vägval i sysselsättningsfrågan.

Kampen mot arbetslösheten är viktig, men den är och förblir en angelägenhet för varje enskilt medlemsland. Och framför allt ska inte EU på överstatlig nivå starta några egna kostsamma sysselsättningsprojekt.

Det måste också påpekas, skriver Helmut Kohl i sitt brev till Jean-Claude Junker, att orsaken till arbetslösheten skiljer sig från land till land. Starkt förenklat anser den tyska regeringen att sysselsättningen i EU stimuleras bäst av att varje land håller ordning i sina statsfinanser och ser till att inflationen förblir låg.

I ett tal i det tyska parlamentet, förbundsdagen, i mitten av november slog Helmut Kohl fast att den bästa medicinen mot arbetslösheten är att hålla nere statens utgifter och förbättra villkoren för näringslivet. Han framhöll också att kampen mot arbetslösheten bör föras främst på nationell nivå:

- Det är uppenbart att det inte finns något patentrecept för hela EU.

Några av de åtgärder den tyska regeringen har beslutat om är urholkad arbetsrätt för småföretag med färre än tio anställda och reducerade sociala avgifter för nya småföretag som expanderar.

Egentligen anser man i Bonn att själva Luxemburgtoppmötet var opåkallat.

- Vi har diskuterat denna fråga på varje toppmöte sedan Essen 1994. Jag frågar mig vad ytterligare ett toppmöte kan tillföra i frågan, sade Theo Waigel när Frankrike drev igenom sysselsättningstoppmötet vid förra toppmötet i Amsterdam i juni.

Tröstpris för Frankrike

Luxemburgtoppmötet var ett tröstpris till den franska socialistregeringen, som hade tvingats till reträtt på Amsterdamtoppmötet.

Timmarna innan EU:s stats- och regeringschefer träffades i Amsterdam lyckades EU:s ekonomi- och finansministrar komma överens om en resolution om sysselsättningen.

Överenskommelsen var en förutsättning för att den franska regeringen skulle skriva på den så kallade stabilitetspakten, som skapats för genomförandet av valutaunionen, EMU, och som innehåller bestämmelser om fortsatt stram budgetdisciplin.

De franska socialisterna, som vunnit valet i början av juni på löften om att stoppa nedskärningarna i den offentliga sektorn, krävde offensiva EU-satsningar på nya jobb.

Den tyska högerregeringen höll benhårt fast vid konvergenskraven och stabilitetspakten som ska garantera fortsatt budgetdisciplin efter genomförandet av valutaunionen.

Frankrike fick backa och den uppgörelse som uppnåddes i Amsterdam räddade bara nödtorftigt ansiktet på premiärminister Lionel Jospin.

Valutaunionen drivs vidare som planerat. I stabilitetspakten ändras inte ett kommatecken. Det land som får ett för högt budgetunderskott och inte gör något åt det måste till slut betala böter till EU.

Resolutionen om "tillväxt och sysselsättning" består mest av vackra ord. Den hänvisar till EU:s tidigare utfästelser att bekämpa arbetslösheten. Den pekar både på Maastrichtfördragets regler om ekonomiskt samarbete för att främja tillväxt och på det nya sysselsättningskapitlet i Amsterdamfördraget.

- Den ekonomiska politiken, inte bara den monetära, ska samordnas bättre. Ministerrådet ges visst inflytande över eurons växelkurs gentemot dollar och yen. Men det övergripande målet för den Europeiska centralbanken är och förblir prisstabilitet.

- Den Europeiska investeringsbanken, EIB, ska i större utsträckning främja investeringar som kan skapa sysselsättning. Men bara lönsamma projekt. Och det ska bara handla om lån på affärsmässiga villkor.

- Resolutionen om tillväxt och sysselsättning blir mycket svagare än stabilitetspakten, konstaterade Europafackets, ETUC, generalsekreterare Emilio Gabaglio.

- Den innehåller inget konkret, inget nytt och inga tvingande löften eller krav.

Istället sägs det i resolutionen att de nya jobben ska skapas genom färre regleringar på arbetsmarknaden, sänkta arbetsgivaravgifter, sämre möjligheter att få ersättning genom trygghetssystemen, lägre ersättningsnivåer och en flexibel arbetskraft som kan anpassas till ekonomiska förändringar.

Toppmötet i Essen 1994

I Helmut Kohls brev till Jean-Claude Junker inför Luxemburgtoppmötet hänvisas till att EU redan vid toppmötet i Essen i december 1994 slog fast en förstärkning av kampen mot arbetslösheten och huvudpunkter för nationella åtgärder.

Europeiska rådet slog i Essen fast att "kampen" mot arbetslösheten skulle föras genom åtgärder på fem områden:

1. Ökad yrkesutbildning.
2. Mera jobbintensiv tillväxt genom a) ökad flexibilitet i arbetsorganisationen, b) mera flexibilitet i lönesättningen, särskilt nedåt, för ökat vinstutrymme samt c) satsning på miljöåtgärder och sociala tjänster.
3. Sänkta arbetskraftskostnader för arbetsgivarna vid sidan av de direkta lönerna såsom sociala arbetsgivaravgifter, semesterersättningar och dylikt.
4. Genomgång av skatter och arbetslöshetsersättningar för att stärka de arbetslösas incitament att söka och ta jobb.
5. Särskilda åtgärder för långtidsarbetslösa: a) yngre, b) äldre och c) kvinnor, främst i form av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

- Flera av punkterna är rena utmaningen mot de fackliga organisationerna, menar Sten Johansson, tidigare generaldirektör vid SCB, numera chef för FIEF, Fackföreningsrörelsens institut för ekonomisk forskning.

I den svenska debatten är det framför allt moderaterna, SAF:s politiska gren, som torgför Essenprogrammet. När riksdagen debatterade Amsterdamfördraget den 22 oktober kritiserade Lars Tobisson den socialdemokratiska regeringen för att den inte följer de beslut som fattats inom EU och exemplifierade med sänkta löneskatter och avreglering av arbetsmarknaden.

SAF gillar Essenprogrammet

- Det här är klok politik, säger Bo E Carlsson, biträdande direktör för SAF:s samhällsekonomiska enhet.

Vid Essenmötet bestämdes också att medlemsstaterna ska utarbeta fleråriga nationella sysselsättningsprogram på grundval av de fem punkterna i Essenprogrammet. Ministerrådet (ekonomi- och finansministrarna och arbetsmarknadsministrarna) ombads att tillsammans med kommissionen följa utvecklingen av sysselsättningen och åtgärderna i medlemsländerna samt att rapportera till Europeiska rådet. Sådana rapporter har därefter lämnats till toppmötena i Madrid december 1995 och i Dublin december 1996.

I slutdokumentet från Amsterdamtoppmötet i juni 1997 framhäver Europeiska rådet att löneskillnaderna bör öka. Både mellan hög- och lågutbildade och mellan rika och fattiga regioner. EU ska verka för en "kunnig och anpassningsbar" arbetskraft, och för en flexibel arbetsmarknad som snabbt kan anpassa sig till marknadens krav.

De offentliga utgifterna ska riktas om från konsumtion och bidrag till utbildning, forskning och utveckling, samt infrastruktur.

Så gott som alla medlemsländer behöver sänka sitt totala skattetryck, slår stats- och regeringscheferna fast.

Socialförsäkringarna ska göras mer "sysselsättningsvänliga". Det kan betyda lägre arbetsgivaravgifter. Men också sänkta ersättningar – så att de arbetslösa slutar tacka nej till de jobb som bjuds.

I det nya EU-fördraget från Amsterdam finns ett särskilt kapitel om sysselsättningen. Amsterdamfördraget grundlagsfäster i stort sett den ordning som i praktiken råder inom EU sedan toppmötet i Essen december 1994.

EU:s medlemsländer ska göra upp en gemensam strategi för ökad sysselsättning och årliga riktlinjer för sysselsättningspolitiken. Några bindande beslut eller ekonomiska resurser handlar det inte om.

Ansvaret för sysselsättningen ligger hos de enskilda länderna, även om ministerrådet i sista hand kan rekommendera ett land att vidta åtgärder. Det finns dock inga sanktioner att rikta mot ett land som inte följer rekommendationerna.

Den tyska regeringen var tveksam in i det sista till sysselsättningskapitlet. Tre förbehåll hade tyskarna: ingen koppling till EMU, ingen gemensam EU-kompetens och inga nya utgifter.

Tyskarna var mest rädda för formuleringar om "stimulansåtgärder" för sysselsättningen. Dessa ska dock absolut inte uppfattas som ekonomisk stimulans, betonade den svenske chefsförhandlaren Gunnar Lund, utan mer som program för informations- och erfarenhetsutbyte. EMU-politiken gäller: Låg inflation går före full sysselsättning.

"Sysselsättningsunion"

Avsikten med sysselsättningskapitlet i Amsterdamfördraget var att det skulle bli en motvikt till de förpliktelser som läggs fast i Maastrichtfördraget om EMU. EU skulle bli en "sysselsättningsunion" – EMPU.

Proceduren för samordningen av medlemsländernas nationella sysselsättningspolitik liknar den som gäller för samordningen av den ekonomiska politiken i EMU. Men den är ytterst svag jämfört med de finansiella konvergenskraven för valutaunionen. I samordningen av sysselsättningspolitiken finns inga kriterier eller sanktioner och bara ett någorlunda preciserat mål, nämligen att befrämja förmågan till anpassning till förändrade villkor på arbetsmarknaden. Det kan betyda utbildning, men också att skyddslagarna ska försämras. Det enda instrument som erbjuds i sysselsättningskapitlet är en liten, begränsad möjlighet att finansiellt understödja pilotprojekt och informationsutbyte om detta.

Europafacket, ETUC, är klart missnöjt med Amsterdamfördraget. De påpekar att det bara permanentar en befintlig politik, som hittills inte haft några större effekter.

Desto nöjdare är arbetsgivarna i UNICE. De pekar på att EU-ledarna i den sysselsättningsresolution som antogs i samband med toppmötet i Amsterdam klart tar ställning för lägre skatter och arbetsgivaravgifter och mer flexibilitet på arbetsmarknaden.

- UNICE utgår från att de åtgärder som vidtas i enlighet med det nya sysselsättningskapitlet inspireras av just detta.

ETUC ser den ekonomiska makropolitiken som en nyckelfråga och uppmanade inför jobbtoppmötet EU till en mer expansiv ekonomisk politik.

En sådan politik är, enligt LO, TCO och SACO som alla tillhör ETUC, en förutsättning för att få ned arbetslösheten. Den är den enda som kan öka efterfrågan, konsumtionen och sätta fart på den europeiska ekonomins hjul.

EU:s grundlagar – Romfördraget och Maastrichtfördraget – hindrar EU från att tillgripa en expansiv ekonomisk politik. Det gäller framför allt regelverket för den planerade ekonomiska och monetära unionen, EMU.

Ett viktigt instrument för att minska arbetslösheten under lågkonjunkturer är att stimulera efterfrågan. Detta kan ske på två sätt: dels med penningpolitik, och dels med finanspolitik.

Europeiska centralbanken

Men när EMU genomförs kommer inga politiker, varken på nationell eller unionell nivå, att kunna använda sig av penningpolitiska metoder. Det är nämligen den planerade Europeiska centralbanken (ECB) som utan politisk styrning eller demokratisk kontroll ska sköta penningpolitiken. I fördraget stadgas att huvudmålet för ECB är att upprätthålla prisstabilitet. Låg inflation ska prioriteras även till priset av hög arbetslöshet.

Men efterfrågan kan ju också stimuleras med finanspolitiska åtgärder, alltså en ökning av de offentliga utgifterna eller en sänkning av skatterna, och detta område ska ju ECB inte bestämma över.

Detta område har således politiker kontroll över, men EMU sätter käppar i hjulet på andra sätt. För det första: Eftersom ECB:s huvuduppgift är att verka för låg inflation kommer den att bekämpa finanspolitiska stimulanser med en stram penningpolitik. Och för det andra: EMU innehåller regler för hur stora de offentliga underskotten får vara. Ministerrådet kan med kvalificerad majoritet utdöma böter mot länder som, med EU:s mått mätt, har för stora underskott.

Alla EU-länder har liksom Sverige valt att strama åt budgeten på senare år, sanera skulderna och skära i välfärden inför EMU-starten 1999.

Federal Trust

Krav på ytterligare nedskärningar i välfärdssystemen kommer bland annat från marknadsekonomer i "think tanks" som Federal Trust i London. De föreslår att såväl arbetsmarknaden som de sociala regelverken måste bli mer flexibla. Alla hinder måste bort som hindrar skapandet av nya jobb, menar de. Federal Trust är tveksamt till om man kan kombinera en fri marknad med sociala regleringar utan att det inverkar negativt på antalet jobb.

Så här skriver de i rapporten "Jobs and the Rheinland model" om arbetslösheten som publicerades kort före EU:s jobbtoppmöte:

"Det står klart att de europeiska länderna inte kan undvika långtgående reformer i sina välfärdssystem och att radikalt liberalisera sina marknader. De flesta måste minska på bördorna av sociala avgifter och andra lönebikostnader för företagen som håller nere anställningarna. Staterna måste också se över hela sina välfärdssystem som i dag är en stor belastning på de nationella budgeterna."

Arbetsgruppen inom Federal Trust i London består av representanter för brittiska arbetsgivare, brittiska fackföreningsrörelsen, lobbygruppen European Round Table of Industrialists och EU-kommissionen.

Gösta Torstensson