Regeringskonferensen: Maastricht 2

Sedan drygt ett år pågår inom EU en regeringskonferens, IGC. Syftet är att skriva om EU:s grundlagar – Romfördraget och Maastrichtfördraget – för att ta vidare steg i unionens utveckling till en federation. På toppmötet i Amsterdam i juni ska stats- och regeringscheferna besluta om det nya fördraget.

Maastrichtfördraget som kom till 1991 under EU:s senaste regeringskonferens, är i långa stycken en kompromiss mellan de tre stormakterna inom EU – Tyskland, Frankrike och Storbritannien. EU:s regeringskonferens håller på att gå in i sin slutfas. De viktigaste diskussionerna handlar om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, det inrikes och rättsliga samarbetet samt institutionella förändringar.

Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, EU:s "andra pelare", gavs de vagaste formuleringarna i Maastrichtfördraget. Diskussionerna handlar till stor del om hur politiken ska utövas "effektivare". I det 140-sidiga utkast till nytt fördrag som Irland presenterade vid EU-toppmötet i Dublin i december, föreslås betydande förändringar vad gäller utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken.

I praktiken avskaffas vetorätten när det gäller beslut om gemensamma utrikespolitiska åtgärder. Istället kan ett land använda sig av "konstruktiv röstnedläggning" och därmed slippa delta i den gemensamma åtgärden under förutsättning att landet visar lojalitet med EU:s beslut.

När det gäller försvarspolitiken ersätts den nuvarande skrivningen i fördraget om "utformningen på sikt av en gemensam försvarspolitik som skulle kunna leda till ett gemensamt försvar" med "den gradvisa utformningen av en försvarspolitik med sikte på ett gemensamt försvar". En grupp länder med Frankrike och Tyskland i spetsen har lagt förslag om att WEU i tre steg ska inlemmas i EU som därmed får ett gemensamt försvar. Bakom förslaget står också Italien, Belgien, Luxemburg och Spanien. Tanken är att EU i första steget ska kunna begära att WEU genomför fredsaktioner för EU:s räkning. I det andra steget ska WEU knytas närmare EU genom att EU får bestämmanderätt över WEU. I det tredje steget ska WEU helt inlemmas i EU. Det innebär bland annat att de deltagande länderna ger varandra ömsesidiga försvarsgarantier. Ett WEU-land är skyldigt att sända trupper till ett annat WEU-land i händelse av militärt hot mot det andra WEU-landet.

Även när det gäller EU:s "tredje pelare", samarbetet i inrikes och rättsliga frågor, innebär det irländska förslaget till nytt EU-fördrag betydande förändringar. Merparten av de samarbetsområden som idag sorterar under den "tredje pelaren" ska flyttas över till den överstatliga "första pelaren". Det gäller bland annat asyl- och flyktingpolitik samt civilrättsligt samarbete. Även när det gäller de frågor – polis-, tull- och straffrättsligt samarbete – som kommer att ligga kvar i den "tredje pelaren" förslås att beslutsfattandet ska "effektiviseras" och att EU:s federala maktorgan såsom EU-kommissionen ska få en större roll. Dessutom ska Europol, EU:s polisbyrå, förses med operativa befogenheter.

De institutionella frågorna blir kanske svårast att lösa vid regeringskonferensen. De handlar om maktfördelningen mellan medlemsländerna i ministerrådet och om maktbalansen mellan ministerrådet, kommissionen och parlamentet. På förhandlingsbordet ligger förslag om att införa kvalificerad majoritet vid beslut inom i stort sett alla frågor utom ändringar av fördraget. De större staterna vill ha större andel av rösterna i ministerrådet, jämfört med de mindre staterna. Dessutom vill de sänka röstgränserna när beslut ska fattas med kvalificerad majoritet i ministerrådet. EU-parlamentet vill ha mer att säga till om, vilket skulle minska makten för ministerrådet, kommissionen och medlemsstaterna. Det kravet stöds av federalisterna, de som vill att EU blir en motsvarighet till USA.

Tyskland och Frankrike, "EU:s tandempar" enligt den tyske utrikesministern, vill dessutom få fria tyglar att på egen hand gå vidare i bygget av en ny federal stat. På brysselska kallas det "flexibel integration" eller "variabel geometri". Med flexibilitet menas att en grupp länder ska tillåtas gå före och skynda på integrationen. De länder som inte önskar eller inte anser sig kunna vara med ska ges möjlighet att släpa efter en tid.

Grunddragen i den modell för flexibilitet som Tyskland och Frankrike förespråkar finns redan i den del av unionsfördraget som reglerar den ekonomiska och monetära unionen (EMU), som är det närmaste stora steget i EU:s fördjupade integration. I fördraget definieras hur de länder som vill och kan bilda en förtrupp som tar steget till en gemensam valuta. De som vill men ännu inte kan ska ansluta sig senare. De som skulle kunna men som inte vill har fått en fördragsfäst undantagsställning (Storbritannien och Danmark).

En annan modell för flexibilitet är Schengenavtalet, som ligger utanför EU:s regelverk och institutioner – även om avsikten är att successivt integrera Schengen i EU. Detta rättsliga och polisiära samarbete mellan en grupp EU-länder upprättades på initiativ av Frankrike och Tyskland för att kringgå Storbritanniens veto mot att avskaffa de inbördes gränskontrollerna.

I höstas presenterade Tyskland och Frankrike ett konkret förslag benämnt "Generalklausul för närmare samarbete". Det stötte på patrull eftersom det av flertalet medlemsländer ansågs alltför långtgående. Holland, EU:s nuvarande ordförandeland, lade i början av året fram ett kompromissförslag. Holland vill bland annat införa en generell rätt till flexibel integration i EU:s nya fördrag. Samtidigt ska olika villkor för flexibilitet gälla inom EU:s så kallade tre pelare. Kraven är strängast inom EU:s första pelare, där ingenting får störa den inre marknaden. Därom är alla länder överens. Inom den andra pelaren, där utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken ingår, vill Holland tillåta flexibilitet inom de flesta frågor. Detsamma gäller den tredje pelaren som omfattar inrikes- och rättsligt samarbete. Där vill Holland – liksom Frankrike och Tyskland – införa långtgående flexibilitet för att skynda på arbetet.

Regeringskonferensen, som enligt planerna ska avslutas vid toppmötet i Amsterdam i juni, kommer kanske inte att leda till några stora språng i federal riktning. Men Helmut Kohl och Jacques Chirac har stakat ut färdriktningen. Och all erfarenhet visar att när den tysk-franska förtruppen har bestämt sig blir det svårt för de övriga medlemsländerna att sätta käppar i hjulet.

Trots att resultatet av IGC kommer att få stor betydelse för EU-ländernas medborgare förs nästan ingen debatt alls om den. Varken här i Sverige eller i andra EU-länder. Undersökningar har visat att många inte ens vet om konferensens existens, än mindre vad den handlar om. I stället har vi fått en debatt om EMU, den ekonomiska och monetära unionen, och om Sveriges anslutning till EMU:s tredje steg med gemensam valuta och centralbank. Också utanför Sverige diskuteras EMU. Men EMU beslutades redan 1991 i Maastricht. Ett av EU:s stora problem är bristen på folklig förankring och det minst sagt svala engagemang EU-ländernas medborgare visar för projektet. Kan det bero på att besluten tas först och debatten kommer sen?

Gösta Torstensson