Nya Arbetartidningen

Riksbanken frigörs från varje form av politiskt beroende. Inflationsbekämpning lagfästs som det främsta målet för den ekonomiska politiken. Det är innebörden av en ändring i grundlagen som samtliga riksdagspartier utom miljöpartiet och vänsterpartiet har genomfört.

Förändringarna innebär att Sverige anpassar sig till ett framtida EMU-medlemskap. Ett första riksdagsbeslut togs i våras, det andra beslutet tas nu i höst.

Som EU-medlem har Sverige förbundit sig att anpassa den svenska riksbankslagstiftningen till vad som gäller i Maastrichtfördraget och stadgan för det Europeiska centralbankssystemet (ECBS).

I stadgan finns uttryckliga krav på riksbankschefens oberoende. Hans mandattid ska vara minst fem år och han får bara avsättas om han är för sjuk för att klara sitt arbete, har begått brott eller på annat sätt visat sig klart olämplig.

Enligt Maastrichtfördraget ska varje medlemsstat säkerställa att dess centralbank har en oberoende ställning före övergången till det tredje och sista steget av EMU. Denna förpliktelse gäller således oavsett om landet kan eller – i Danmarks och Storbritanniens fall – vill delta fullt ut i EMU. Huvudmålet för centralbanken "skall vara att upprätthålla prisstabilitet" som det heter i fördragets 105:e artikel.

Riksbanken har under det senaste årtiondet både formellt och faktiskt när det gäller penningpolitikens utformning fått en mer självständig ställning.

Delvis är den ökade självständigheten ett resultat av den nya riksbankslag som trädde i kraft 1989 och som passerade obemärkt. Ordföranden i fullmäktige utses inte längre av regeringen utan av och bland de av riksdagen valda ledamöterna. Den tidigare ofta förekommande ordningen att statssekreteraren i finansdepartementet ingått i fullmäktige – till och med som ordförande – har övergivits. Riksbankschefen väljs inte längre direkt av riksdagen omedelbart efter ett ordinarie riksdagsval, utan av övriga fullmäktigeledamöter och då för en mandatperiod om fem år. Efter regeringsskiftet hösten 1991 byttes således inte riksbankschefen ut, vilket kunde ha förväntats ske med den ordning som gällde tidigare.

Moderat motion

I en motion från moderaterna till 1989/1990 års riksdag krävdes ytterligare ändringar i den lagstiftning som reglerar riksbankens verksamhet. Dessa tog främst sikte på att via reglerna för valbarhet, valsätt, mandatperiod m.m. vid utnämning av ledamöterna i fullmäktige "minska möjligheterna till politiska påtryckningar vid penningpolitikens utövande". Dessutom förordades att riksbanken skulle få som lagfäst mål att värna kronans värde.

Motionen avslogs av riksdagen, men någon tid därefter tillkallade dåvarande statsrådet Erik Åsbrink en kommitté (Riksbanksutredningen) med uppgift att utreda riksbankens ställning och lämna förslag i de frågor som berörts i motionen.

Riksbanksutredningen, med moderaten Lars Tobisson som ordförande, lade våren 1993 fram ett förslag (SOU 1993:20) om att skriva in i grundlagen att regeringen inte får påverka penning- och valutapolitiken, att riksdagen endast genom lag får göra det och att riksbanksfullmäktige skulle få sjuåriga mandatperioder. Vidare ville utredningen att riksbankens mål ska vara att värna om penningvärdet. Staten skulle heller inte få låna i riksbanken för att till exempel finansiera budgetunderskott.

De socialdemokratiska ledamöterna i riksbanksutredningen – Jan Bergqvist och Anita Gradin – reserverade sig mot förslagen. Och två av de socialdemokratiska ledamöterna i riksbanksfullmäktige – Allan Larsson och Birgitta Johansson – protesterade mot förslaget och ville att förändringarna skulle läggas i byrålådan medan fullmäktige försökte ta fram förslag som kunde "genomföras under bred parlamentarisk enighet".

Det blev ingen proposition. Förslaget hamnade i byrålådan – tills vidare.

Nytt försök 1995

I oktober 1995 lämnade riksbanksfullmäktige in en skrivelse till riksdagens finansutskott, där det föreslog att den svenska centralbanken skulle få en starkare ställning. För det första skulle enligt skrivelsen riksbankens självpåtagna verksamhetsmål – "värna penningvärdet" – skrivas in i grundlagen. För det andra skulle det bli svårare att avsätta riksbankschefen. För det tredje skulle det bli förbjudet för riksbanken att ta emot instruktioner från regering och riksdag.

Dessa förslag fanns med redan i 1993 års riksbanksutredning. Då var socialdemokraterna som sagt avvisande. Socialdemokraterna i dagens riksbanksfullmäktige, anförda av fullmäktigeordföranden Kjell-Olof Feldt, är av annan åsikt.

Omsvängningen sker delvis med hänvisning till att Sverige gått med i EU och siktar på att fullt ut gå med även i EMU. I den borgerliga regeringens direktiv till riksbanksutredningen betonades att en oberoende riksbank är ett måste om Sverige ska passa in i EU:s planerade valutaunion (direktiv 1991:103).

"Monetär finansiering" avskaffas

Riksdagen har, precis som den tobissonska utredningen föreslog, avskaffat alla möjligheter till så kallad monetär finansiering av statens utgifter genom en lagändring som innebär att riksbanken inte får bevilja staten kredit. Med monetär finansiering menas finansiering av underskott genom lån i riksbanken, populärt uttryckt "finansiering via sedelpressarna". Det är förbjudet enligt EMU:s regelverk. Vidare finns det ett förbud mot positiv särbehandling av offentliga organ hos finansinstitut. Staten ska underordna sig marknadens lånevillkor. Sverige har rättat sig efter EU:s bestämmelser. Tidigare var banker och försäkringsbolag skyldiga att i riksbanken placera en del av det kapital de förvaltade, till den ränta som riksbanken bestämde. Därigenom hade staten möjlighet att hålla räntan nere och disponera en del av landets samlade kapitaltillgångar för ändamål som gynnade helheten, enligt demokratiskt beslutade prioriteringar. Detta gäller inte längre.

I oktober 1996 kom tre rättschefer i regeringskansliet, på uppdrag av finansminister Erik Åsbrink, fram till att den svenska grundlagen behövde ändras på två punkter, oavsett om Sverige går med i EMU eller inte: dels borde riksbankschefens oavsättlighet skrivas in, dels skulle riksbankens oberoende av riksdag och regering garanteras. Dessutom ansåg rättscheferna att riksbankens monopol på sedelutgivning måste avskaffas om Sverige går med i EMU. Också den Europeiska centralbanken och andra länders centralbanker ska få rätt att producera sedlar som gäller i Sverige.

Vid partiledaröverläggningar i oktober 1996 beslutades att överläggningar om grundlags- och andra lagstiftningsfrågor som har samband med riksbankens framtida ställning skulle ske i en arbetsgrupp med representanter för samtliga riksdagspartier. I arbetsgruppen ingick bl.a. moderaten Lars Tobisson och socialdemokraten Jan Bergqvist, som också satt med i den tidigare riksbanksutredningen. Statsrådet Erik Åsbrink var ordförande i arbetsgruppen.

På försommaren 1997 slöts inom arbetsgruppen en överenskommelse mellan fem riksdagspartier (s, m, fp, c och kd) om att riksbanken ska bli mer oberoende av riksdag och regering.

Huvuddragen i överenskommelsen var att riksbanken får som lagfäst mål att upprätthålla ett fast penningvärde. Vidare ges riksbankens ledning en förändrad struktur. Fullmäktige utökas och får utöver en kontrollerande funktion i uppgift att utse en direktion, som ska besluta i penningpolitiska frågor och leda riksbanken. Ett förbud för myndigheter att bestämma hur riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitiken tas in i såväl regeringsformen som riksbankslagen.

Moderat jubel

Moderaterna jublade över överenskommelsen. Det hade de skäl till. Överenskommelsen gick till och med längre än de förslag som producerades av riksbanksutredningen under Lars Tobissons ordförandeskap.

I november 1997 överlämnade regeringen en proposition om riksbankens ställning till riksdagen (prop. 1997/1998:40) som byggde på överenskommelsen mellan socialdemokraterna och de fyra borgerliga partierna.

I propositionen föreslår regeringen att riksbanken ska ha ansvaret för penningpolitiken och att riksbankens ställning ska stärkas.

Regeringen föreslår att det i regeringsformen tas in ett uttryckligt förbud för myndigheter att bestämma hur riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitiken. En motsvarande bestämmelse om att en ledamot av direktionen inte får söka eller ta emot instruktioner när han fullgör penningpolitiska uppgifter tas in i riksbankslagen där övriga bestämmelser om direktionen och dess arbetsuppgifter finns samlade. Instruktionsförbudet omfattar alla penningspolitiska beslut, även riksbankens beslut angående tillämpningen av valutapolitiken.

Fast penningvärde målet

Vidare föreslås att målet för penningpolitiken ska vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Detta mål anges i riksbankslagen. Såsom myndighet under riksdagen ska riksbanken därutöver, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning.

Regeringen föreslår vidare en förändring av riksbankens ledningsstruktur. Riksbanksfullmäktige avskaffas i sin nuvarande form och ersätts av ett kontrollorgan med samma namn. Fullmäktige ska utses av riksdagen och bestå av elva ledamöter med lika många suppleanter. Mandattiden ska vara fyra år. I fullmäktiges uppgifter ingår bl.a. val av riksbankschef, vice riksbankschef och direktionen i övrigt. Fullmäktiges uppgifter anges i riksbankslagen. En direktion med sex heltidsanställda ledamöter inrättas som beslutar i alla penningpolitiska frågor och som leder riksbanken. Direktionen utses av fullmäktige för en tid av sex år och utser inom sig riksbankschef.

Det kommer att vara näst intill omöjligt att avsätta riksbankschefen och direktionen. Förändrade politiska styrkeförhållanden i riksdagen kan exempelvis aldrig vara en grund för att tillsätta en ny riksbankschef.

Riksbankschefen får avsättas "endast om han inte längre uppfyller de krav som ställs för att han skall kunna utföra sina uppgifter eller om han gjort sig skyldig till allvarlig försummelse".. Om en ledamot av direktionen bryter mot instruktionsförbudet bör det bedömas som en sådan allvarlig försummelse som utgör grund för avsättning.

Enligt propositionen ska riksbanken informera regeringen inför viktiga penningpolitiska beslut. Vidare ska riksbanksfullmäktiges ordförande och vice ordförande ha rätt att närvara vid direktionens sammanträden med yttranderätt, men utan förslags- och rösträtt. Riksbanken ska dessutom minst två gånger om året lämna en rapport om dem förda penning- och valutapolitiken. Därtill förs ett resonemang om att riksbankschefen ska kunna delta i offentliga utfrågningar i riksdagens finansutskott samt få offentliggöra protokoll med några veckors fördröjning.

Riksdagen antog den 4 mars 1998 grundlagsändringarna som vilande. Ett andra och slutligt beslut rörande grundlagsändringarna samt beslut angående övriga lagförslag avses att fattas efter riksdagsvalet i september 1998.

I ett avseende avvek riksdagen från regeringens proposition. Riksbanken ska i informationssyfte två gånger om året lämna en rapport om den förda penning- och valutapolitiken till finansutskottet och inte till riksdagen, som regeringen hade föreslagit. Det blir därmed inte någon motionsrätt och riksdagsbehandling av redogörelserna.

Rätten att ge ut sedlar

I regeringens proposition saknades en viktig fråga. Det är om riksbankens grundlagsstadgade ensamrätt att ge ut sedlar måste ändras om vi går med i EMU:s tredje etapp.

9 kap. punkt 13 i regeringsformen föreskriver att endast riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt. I valutaunionen är det emellertid bara den Europeiska centralbanken som kan tillåta sedelutgivning, och både ECB och nationella centralbanker inom valutaunionen kan ge ut sedlar som är legala betalningsmedel.

Enligt en promemoria från jurister på finansdepartementet, som presenterades i maj 1997, är det inte nödvändigt att ändra grundlagens bestämmelser om riksbankens sedelutgivning.

Juristerna menar att Sverige genom medlemskapet i EU redan gått med på att det är den europeiska centralbanken, ECB, som beslutar om sedelutgivningen i valutaunionen. Några ytterligare lagändringar behövs därför inte.

"Sverige har genom anslutningsfördraget, utan undantag, accepterat bestämmelserna om valutaunionen. Dessa bestämmelser är införlivade med svensk rätt och beslutskompetensen överlämnad till EG. Rätten att besluta om sedelutgivning i valutaunionen tillkommer alltså ECB", står det i promemorian.

Att det står något annat i svensk lag spelar enligt finansdepartementets jurister ingen roll – EU-rätten tar över svenska lagar. Till och med grundlagar.

Regeringen föreslår dock i propositionen att bestämmelsen om sedelutgivning i regeringsformen vid ett svenskt deltagande i valutaunionen anpassas till de faktiska förhållandena. Någon anledning att nu ändra bestämmelsen föreligger dock inte enligt regeringen. Ett lagförslag om ändring i regeringsformen bör lämnas till riksdagen i samband med en svensk anslutning till valutaunionen.

Ändringen av regeringsformen vad gäller sedelmonopolet är inte formellt nödvändig före medlemskap i valutaunionen. Om det skulle uppstå en majoritet i riksdagen för svenskt EMU-medlemskap före nästa riksdagsval kan grundlagsbeslutet – med propositionens ord – tas "i samband med", dvs. efter en svensk anslutning.

Avdemokratisering

Det av riksdagen som vilande antagna förslaget till grundlagsändringar innebär en avdemokratisering av det ekonomisk-politiska beslutsfattandet.

Riksbanken kommer i framtiden att stå utanför alla möjligheter till direkt politisk kontroll. Riksbanken fortsätter att vara underställd riksdagen men det fullmäktige över banken som riksdagen tillsätter kommer inte längre att ha något inflytande över den politik som bedrivs.

Hela poängen med en oberoende centralbanken som ska lägga fast penningpolitiken oavsett valutgångarna, är ju att lyfta bort beslut från politikerna. Under riksdagsdebatten om riksbankens ställning gratulerade folkpartiets ekonomiske talesman, Carl B Hamilton, de svenska medborgarna för att de skulle bli mindre beroende av sina valda företrädare i riksdag och regering. Man häpnar.

Fastlåst ekonomisk politik

Dessutom innebär lagändringarna att man i lag låser fast vilken typ av ekonomisk politik eller penningpolitik som ska föras i landet.

Huvudmålet för riksbanken kommer att vara prisstabilitet. Enligt riksbankslagen kommer det att vara bättre med två procents inflation och tio procents arbetslöshet än fyra procents inflation och fem procents arbetslöshet. Uttryckt på ett annat sätt: Om arbetslösheten skulle sjunka och inflationen stiga en aning är det riksbankens skyldighet att höja räntan för att pressa ned inflationen även till priset av att arbetslösheten ökar igen – utan att folkets valda representanter i riksdagen kan göra något.

I dessa sammanhang kan man instämma med de socialdemokratiska reservanterna i riksbanksutredningen Jan Bergqvist och Anita Gradin. De reserverade sig mot den borgerliga utredningsmajoritetens förslag att enligt Maastrichtfördraget ge riksbanken en oberoende ställning redan före eventuellt inträde i EMU. De motsatte sig förslaget att förbjuda riksdagsledamot att bli ledamot av riksbanksfullmäktige och att riksbankschefen inte längre skulle kunna avsättas om han saknade riksdagens förtroende.

Anita Gradin och Jan Bergqvist vände sig också mot den nyliberala doktrinen om centralbankens oberoende:

"Vi tror inte heller på en ordning där en fristående riksbank ser som sin uppgift att systematiskt ställa sig i motsättning till de folkvalda politiska församlingarnas ekonomiska politik. Att låta penningpolitiken formas i ständig konfrontation mot den allmänna ekonomiska politiken i övrigt kan skada landets ekonomi. (...) För ett lands ekonomi är det bra om en riksbank med integritet inte spelar mot utan i stället spelar med den ekonomiska politiken i övrigt." (SOU 1993:20, s. 215).

Dessa tungt vägande reservationer gäller naturligtvis även i dag, liksom om tio år eller mer.

Gösta Torstensson